Zakaz klubowy zgodny z Konstytucją

18 czerwca 2018 r., Trybunał Konstytucyjny orzekł, że postanowienia ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych dotyczące zakazu klubowego są zgodne z konstytucją.

Wniosek o stwierdzenie niezgodności z konstytucją

Cała sprawa rozpoczęła się od wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich złożonym do Trybunału Konstytucyjnego w dniu 4 grudnia 2014 r., w którym RPO, zwrócił się o stwierdzenie niezgodności art. 14 ust. 1, 1a i ust. 5 ustawy bezpieczeństwie imprez masowych z art. 2 w zw. z art. 87 ust. 1 i z art. 73 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Zakwestionowane przez RPO, w dniu składania wniosku, przepisy dotyczyły możliwości stosowania przez organizatora meczu piłki nożnej zakazu klubowego, polegającego na zakazie uczestniczenia w kolejnych imprezach masowych przeprowadzanych przez organizatora meczów piłki nożnej (art. 14 ust.1) , lub imprez z udziałem drużyny organizatora rozgrywanych poza jego siedzibą (art. 14 ust. 1a). Zakaz może być nałożony na osobę, która dopuściła się naruszenia regulaminu obiektu (terenu) lub regulaminu imprezy masowej. Art. 14 ust. 5 dotyczył zaś procedury odwoławczej, oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i stanowił, że forma, tryb, termin złożenia, a także tryb i termin ich rozpatrywania ustala związek sportowy lub podmiot prowadzący rozgrywki w swoim regulaminie wewnętrznym.

Stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich

Powyższe – zdaniem Rzecznika, naruszały zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) w zw. z zasada źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 Konstytucji), a także wolność korzystania z dóbr kultury (art. 73 Konstytucji) w zw. z art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej, stanowiącym, iż „ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności o praw mogą być ustanawiane w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.”

RPO wskazał, że w jego opinii jest w pełni uzasadnione to, że organizator imprezy masowej – meczu piłki nożnej lub sportowej imprezy masowej podwyższonego ryzyka, powinien mieć możliwość skutecznego pociągnięcia do odpowiedzialności osób uczestniczących w imprezie masowej, jednakże instytucja zakazu klubowego, pozostaje w kolizji z szeregiem norm Konstytucji RP.

W treści wniosku, RPO podniósł, że wątpliwości budzi charakter prawny kwestionowanej instytucji, w zakresie, czy jest to sankcja administracyjna, czy karna. Ponadto wskazał, że z uwagi na brak definicji regulaminu imprezy masowej, w praktyce organizator może dowolnie określić jakiego rodzaju zachowania uzasadniają zastosowanie zakazu klubowego. Co więcej regulamin nie podlega żadnej weryfikacji, czy też zatwierdzenia, co w praktyce oznacza, że w regulaminach mogą pojawić się zapisy, uprawniające do zastosowania zakazu, za zachowania niepenaliozwane przez przepisy prawa powszechnie obowiązującego – a co za tym idzie mogą wprowadzać ograniczenia praw i wolności w zakresie większym, niż czyni to ustawa o bezpieczeństwie imprez masowych, nie będąc przy tym jednym ze źródeł prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 87 Konstytucji.

Rzecznik wskazał na wątpliwości interpretacyjne dotyczące treści art. 14 ust. 1a, a mianowicie, czy w wypadku wyjazdowego meczu piłki nożnej zakaz klubowy jest wymierzany za naruszenie regulaminów właściwych ze względu na miejsce rozgrywki, czy też ze względu na drużynę przyjezdną, oraz czy za naruszenie regulaminów właściwych ze względu na miejsce rozgrywki rozważany zakaz mógłby nałożyć również organizator ze strony drużyny przyjezdnej.

Kolejnym zarzutem RPO było to, że ustawodawca nie określił żadnych przesłanej, w oparciu o które organizator imprezy może stosować zakaz – brak zarówno przesłanek proceduralnych jak i materialnoprawnych. Nie zostało rozróżnione, czy naruszenie ma być zawinione, czy obowiązuje obiektywna odpowiedzialność sprawcy. Wątpliwości budzi także procedura odwoławcza – w szczególności poddanie jej arbitralnej woli podmiotu prywatnego.

RPO stwierdził, że niejasność pogłębia fakt, że regulaminy poszczególnych organizatorów znacząco się od siebie różnią – co sprawia, że to co na jednym stadionie jest dopuszczalne, na innym jest zakazane.

Głos Sejmu i Prokuratora Generalnego

W toku postępowania, swoje stanowiska wyraził Prokurator Generalny, który przychylił się do stanowiska RPO oraz Sejm RP, który niezgodność z Konstytucją dostrzegł tylko w jednym aspekcie, mianowicie stwierdził, że art. 14 ust. 1a jest niezgodny z art. 87 ust. 1 Konstytucji. Uzasadniając swoje stanowisko Sejm stwierdził, że „o ile art. 14 ust. 1 ustawy odnosi się do sfery relacji między równorzędnymi podmiotami o określa naruszenia regulaminu w sposób odpowiadający naturze tej relacji, o tyle art. 14 ust. 1a ustawy, rozszerza skuteczność zakazu na osoby trzecie, jakimi są inne podmioty organizujące imprezy masowe przeprowadzane z udziałem drużyny organizatora i rozgrywane poza jego siedzibą. O odmowie kontraktowania z osobami, których zachowanie może stwarzać zagrożenie dla bezpieczeństwa danej imprezy masowej, powinien decydować jej organizator.”

Zmiana przepisów

Już po złożeniu wniosku przez RPO, część przepisów objętych postępowaniem, uległa zmianie w wyniku nowelizacji. Zmianie uległo między innymi prawo do złożenia odwołania – obecnie jedynym środkiem prawnym przysługującym od zakazu klubowego jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, składany do podmiotu, który zastosował zakaz klubowy. Nowelizacją dodano również art. 14 ust. 8a, na mocy którego osoba objęta zakazem klubowym ma prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

W piśmie skierowanym do Trybunału Konstytucyjnego, RPO wskazał, że nowelizacja art. 14 ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych nie wpływa na przedmiot i zarzuty sformułowane we wniosku RPO. Co więcej Rzecznik wniósł o rozszerzenie zakresu wzorców kontroli o wzorzec z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP – który stanowi o prawie do Sądu.

Stanowisko Trybunału

Trybunał Konstytucyjny jednogłośnie orzekł, że art. 14 ust. 1, 1a i 5 ustawy z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych jest zgodny z art. 87 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 73 w związku z art. 31 ust, 3 Konstytucji, a także umorzył postępowanie w pozostałym zakresie.

Trybunał wskazał, że za uznaniem kwestionowanych przepisów za zgodne z art. 87 ust. 1 Konstytucji (a więc artykułu zawierającego katalog źródeł prawa powszechnie obowiązującego), przemawia między innymi fakt, że w kwestionowane przepisy nie kreują, jak również nie próbują wykreować nowej kategorii aktów prawa powszechnie obowiązującego – gdyż do uregulowania w regulaminach nie przekazano zagadnień wymagających aktu wiążącego powszechnie. Sama instytucja zakazu klubowego nie jest bowiem przewidziana w regulaminach – a ustawie o bezpieczeństwie imprez masowych. Uregulowaniu w regulaminach podlegają zaś jedynie zachowania, za które może zostać nałożony taki zakaz. Trybunał zwrócił także uwagę, że przedmiotem regulaminu obiektu (terenu) oraz regulaminu imprezy masowej jest ustalenie zasad zachowania w danym obiekcie (terenie) lub podczas danej imprezy masowej, zaś regulamin wewnętrzny precyzuje wymogi formalne związane z wewnętrzną procedurą weryfikacji przez organizatora zasadności zastosowanego przez niego zakazu klubowego – co według Trybunału nie budzi zastrzeżeń konstytucyjnych.

W dalszej części orzeczenia Trybunał wskazał, że wskazane przez Rzecznika postanowienia Konstytucji nie są adekwatne jako wzorce kontroli – nie da się bowiem odnieść zarzutu naruszenia prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) do przepisów kwestionowanych przez Rzecznika. Trybunał zwrócił uwagę, że jedynym przepisem ustawy o bezpieczeństwie imprez dotyczącym zakazu klubowego, do którego można by odnieść zarzut naruszeni prawa do sądu, jest dodany wspomnianą wyżej nowelizacją art. 14 ust. 8a, który stanowi, ze od orzeczenia o zastosowaniu zakazu osobie ukaranej służy praw wniesienia skargi do właściwego sądu administracyjnego. W tym zakresie, Trybunał nie przeprowadził kontroli, gdyż przepis ten nie został objęty zakresem zaskarżenia.

Nieadekwatność wzorca kontroli w postaci art. 73 Konstytucji (dotyczącego m. in. wolności korzystania z dóbr kultury), zdaniem Trybunału polegała na tym, że zarówno jego wykładnia językowa jak i wykładnia funkcjonalna nie pozwalają na tak szerokie jego rozumienie, by można było uznać, wzięcie udziału w wydarzeniu o charakterze sportowym mieści cię w pojęciu wolności korzystania z dóbr kultury.

Trybunał nie dokonał oceny konstytucyjności uregulowania ze względu na wymagania wskazane w art. 31 ust. 3 Konstytucji (stanowiącego o ograniczeniach konstytucyjnych wolności i praw), bowiem jak wskazał ocena taka, może nastąpić tylko wówczas, gdy ten wzorzec kontroli zostanie powiązany z postanowieniem Konstytucji określającym odpowiednią wolność lub prawa jednostki – co jednakże nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

Wnioski Trybunału

Po dokonaniu oceny zgłoszonego przez RPO wniosku, Trybunał podkreślił, że wydany wyrok nie oznacza, że wolność uczestniczenia w publicznych widowiskach sportowych nie podlega ochronie konstytucyjnej, a ograniczenia tej wolności nie muszą spełniać wymogów przewidzianych w ustawie zasadniczej.

Trybunał w niniejszej sprawie był jednakże związany wnioskiem RPO, który, jak wynika z uzasadnienia orzeczenia wskazał nieadekwatne wzorce kontroli, a więc w zasadzie nie wychwycił istoty problemu. Trybunał – ze względów formalnych nie był uprawniony do rozstrzygnięcia, jakie wzorce kontroli byłyby adekwatne, ale zastrzegając, że pozostawia kwestię otwartą wskazał, że przy założeniu, że zakaz klubowy miałby stanowić sankcję o charakterze represyjnym, weryfikacji należałoby dokonać z punktu widzenia art. 42 ust. 1 ustawy zasadniczej (dotyczącej zasady odpowiedzialności karnej), a także niezależnie od tego jak zostanie zakwalifikowany, art. 41 ust. 1 (dotyczącego nietykalności i wolności osobistej) lub art. 31 ust. 1 w powiązaniu z art. 31 ust. 3 Konstytucji (a więc przywołanego przez RPO ograniczenia konstytucyjnych wolności i praw, tyko że w powiązaniu z konkretną zasada – zasadą wolności człowieka)

Trybunał uznał również za celowe zasygnalizowanie ustawodawcy potrzeby rozważenia zmiany treści art. 14 ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych.

Wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich – mimo, że nie został uwzględniony, może więc przynieść zmiany w zakresie budzącego kontrowersję przepisu. Po pierwsze, być może będzie stanowić impuls do zmian na poziomie legislacyjnym, po drugie, po wydaniu swoistej instrukcji przez Trybunał, może być przedmiotem kolejnego wniosku do Trybunału, tym razem jednakże z prawidłowo określonymi i skonstruowanymi wzorcami konstytucyjnymi.

 

 

Małgorzata Alf-Grabowska

Autor: Małgorzata Alf-Grabowska

Małgorzata Alf-Grabowska jest radcą prawnym, starszym prawnikiem w kancelarii Snażyk Korol Mordaka sp. k. Specjalizuje się w prawie procesowym, w szczególności dotyczącym sporów na gruncie cywilnym i gospodarczym. Na blogu łączy prywatne i zawodowe zainteresowania. Poza zagadnieniami dotyczącymi prawnych aspektów sportu, chce przedstawiać aktualne problemy i wyzwania świata sportu.

Dodaj komentarz